来自 科学研究 2019-10-08 22:32 的文章
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建立系统完整的生态文明制度体系,中共中央办

我国将设专门管理自然资源的“国资委”

我国正考虑建自然资源国资委

杨伟民

    建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局,提出建设美丽中国的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次确立了生态文明制度体系,从源头、过程、后果的全过程,按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。我们要认真学习、深刻领会,抓紧行动,用制度保护生态环境。
    一、建设生态文明,必须建立生态文明制度体系
    我们党一贯高度重视生态文明建设。多年来,大力推进生态环境保护,取得了显著成绩。但是,目前资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻,已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患,生态产品成为当今中国最短缺的产品,生态差距成为我国最大的发展差距。我国当前面临的生态环境问题,有着自然的、历史的原因,但不得不承认,30多年经济快速发展及其部分领域和区域的盲目开发、无序开发、过度开发是主要原因,而改革不到位,体制不完善、机制不健全,则是更深层面的制度原因。
    我国已经基本建立了社会主义市场经济体制,但还没有建立起体现生态文明理念和原则的社会主义市场经济体制。比如,市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用,在相当程度上、许多领域中,主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。一些地方政府采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资,带来产业转移的早熟,加剧了产能过剩,而产能过剩,是最大的资源浪费和环境破坏。税收和价格机制还难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求,由于土地可以卖钱,各级地方政府对占用土地的需求几乎是无限大的,工业用地、水资源、能源等的价格偏低,占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本,远远无法弥补生态价值。中央与地方的事权和财权不匹配,地方政府承担的事权多于其财力,迫使其不得不圈地卖地融资,导致耕地和生态空间被过多占用。以CDP论英雄的政绩评价和干部任用办法,对造成生态环境破坏的缺乏制约和责任追究等,一定程度上也助长了破坏生态环境的行为。
    我们已经建立了不少生态环境保护方面的制度,但不系统、不完整。源头上,没有建立起有效防范的制度。自然资源资产的产权制度还没有完整建立,许多全民所有自然资源资产的产权所有者不到位,用途管制在耕地方面落实较好,但没有扩展到占用其他自然生态空间。过程中,没有建立起严密监管的制度。对各地没有资源环境方面的警示和约束,一些地区在资源环境承载能力减弱后仍在过度开发;环境保护的制度不少,但在环境保护中居核心地位的污染物排污许可制和企事业单位污染物排放总量控制制度还很不健全。后果上,没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导,没有追责。一些不法企业偷排、超排,甚至造成严重后果的,也只是象征性地交点罚款就可摆平,等等。
    二、建设生态文明,必须建立源头严防的制度体系     源头严防,是建设生态文明、建设美丽中国的治本之策。《决定》提出了7个制度,构建了源头严防的制度。
    (一)健全自然资源资产产权制度
    这是生态文明制度体系中的基础性制度。产权是所有制的核心和主要内容。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有,但目前没有把每一寸国土空间的自然资源资产的所有权确定清楚,没有清晰界定国土范围内所有国土空间、各类自然资源的所有者,没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。要对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。
    (二)健全国家自然资源资产管理体制
    我国宪法规定,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。相关法律规定了全民所有水资源、森林、土地等自然资源所有权的代表者。但全民所有自然资源的所有权人不到位,所有权权益不落实;监管体制上没有区分作为部分自然资源资产所有者的权利与作为所有自然资源管理者的权力。随着自然资源越来越短缺和生态环境遭到破坏,自然资源的资产属性越来越明显,市场价值不断攀升,自然资源和生态空间的未来价值、对中华民族生存发展的意义越来越重大。健全国家自然资源资产管理体制,就是要按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的思路,落实全民所有自然资源资产所有权,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制,授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权,对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途进行统一监管,享有所有者权益,实现权利、义务、责任相统一。
    (三)完善自然资源监管体制
    国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。我国实行对土地、水资源、海洋资源、林业资源分类进行管理的体制,很容易顾此失彼。必须完善自然资源监管体制,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督,统一行使全国960万平方公里陆地国土空间和所有海域国土空间的用途管制职责,对各类自然生态空间进行统一的用途管制制度,对“山水林田湖”进行统一的系统性修复。
    (四)坚定不移实施主体功能区制度
    这是从大尺度空间范围确定各地区的主体功能定位的一种制度安排,是国土空间开发的依据、区域政策制定实施的基础单元、空间规划的重要基础、国家管理国土空间开发的统一平台,是建设美丽中国的一项基础性制度。各地区必须严格按照主体功能区定位推动发展,北京、上海等优化开发区域,要适当降低增长预期,停止对耕地和生态空间的侵蚀,开发活动应主要依靠建设用地存量调整解决;三江源等重点生态功能区和东北平原等农产品主产区,要坚持点上开发、面上保护方针,有限的开发活动不得损害生态系统的稳定性和完整性,不得损害基本农田数量和质量。自然价值较高的区域要实行禁止开发。要加紧编制完成省级主体功能区规划,健全财政、产业、投资等的政策和政绩考核体系,对限制开发区域和生态脆弱的扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
    (五)建立空间规划体系
    法律确定原则,规划划定界限。法律只能确定哪种自然空间必须实行用途管制,哪类国土空间必须限制开发或禁止开发,但具体边界必须通过空间规划来划定和落实。我国是世界上规划最多的国家,但多是计划经济留下来的产业规划、专项规划,符合市场经济原则的空间规划体系还没有建立起来。城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质,但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征,各类空间还没有真正落地,且各类规划之间交叉重叠,都想当“老大”,没有形成统一衔接的体系。要改革规划体制,形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。改革上级政府批准下级行政区规划的体制,改为当地规划由当地人民代表大会批准。增强规划的透明度,给社会以长期明确的预期,更多依靠当地居民监督规划的落实。在国家层面,要理清主体功能区规划、城乡规划、土地规划、生态环境保护等规划之间的功能定位,在市县层面,要实现“多规合一”,一个市县一张规划图,一张规划图管100年。市县空间规划要根据主体功能定位,划定生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限,明确居住区、工业区、城市建成区、农村居民点、基本农田以及林地、水面、湿地等生态空间的边界,清清楚楚、明明白白,使用途管制有规可依。
    (六)落实用途管制
    自然资源和生态空间是我们中华民族永续发展的基础条件,无论所有者是谁,无论是优化开发区域还是限制开发区域,都要遵循用途管制进行开发,不得任意改变土地用途。我国已建立严格的耕地用途管制,但对国土范围内的一些水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制,致使一些地方用光占地指标后,就转向开发山地、林地、湿地湖泊等。我们知道,“山水林田湖”是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。砍了林,毁了山,就破坏了土地,山上的水就会倾泻到河湖,土淤积在河湖,水就变成了洪水,山就变成了秃山。一个周期后,水也不会再来了,一切生命都不会再光顾了。要按照“山水林田湖”是一个生命共同体的原则,建立覆盖全部国土空间的用途管制制度,不仅对耕地要实行严格的用途管制,对天然草地、林地、河流、湖泊湿地、海面、滩涂等生态空间也要实行用途管制,严格控制转为建设用地,确保全国生态空间面积不减少。
    (七)建立国家公园体制
    这是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度。我国对各种有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等,已经建立了比较全面的开发保护管理制度,但这些自然价值较高的自然保护地被“五马分尸”,一座山、一个动物保护区,南坡可能是一个部门命名并管理的国家森林公园,北坡可能是另一个部门命名并管理的自然保护区。这种切割自然生态系统和野生动植物活动空间的体制,使监管分割、规则不一、资金分散、效率低下,该保护的没有保护好。要通过建立国家公园体制,对这种碎片化的自然保护地进行整合调整。
    三、建设生态文明,必须建立过程严管的制度体系     过程严管,是建设生态文明、建设美丽中国的关键。《决定》提出了5个制度,构建了过程严管的制度。
    (一)实行资源有偿使用制度
    使用自然资源必须付费,这是天经地义的。但我国资源及其产品的价格总体上偏低,所付费用太少,没有体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害,必须加快自然资源及其产品价格改革,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。我国工业用地总量偏多,居住用地偏少,比例失调。原因之一是土地价格形成机制混乱,各地为招商引资,工业用地实际出售价格往往低于基准价,甚至零地价,为弥补工业用地上的亏空,居住用地屡屡被打造出“地王”,价格畸高。要建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地价格,从源头上缓解房价上涨压力。同时,要通过税收杠杆抑制不合理需求。当代的价格机制难以充分体现自然资源的后代价值,当代人不肯为后代人“埋单”,必须通过带有强制性的税收机制提高资源开发使用成本,促进节约。要正税清费,实行费改税,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。如,若对抽采地下水实行水资源税,就可以有效抑制过量开采地下水的行为。
    (二)实行生态补偿制度
    重点生态功能区保护生态环境就是保护和发展生产力,就是在发展,只不过发展的成果不是生产工业品和农产品,而是生态产品。生态产品生产者向生态产品消费者出售生态产品,理应平等交换、获得收入,这不是施舍或救助。生态产品具有公共性、外部性,不易分隔、不易分清受益者,中央政府和省级政府应该代表较大范围的生态产品受益人通过均衡性财政转移支付方式购买生态产品,这就是生态补偿。所以,要完善对重点生态功能区的生态补偿机制。同时,对生态产品受益十分明确的,要按照谁受益、谁补偿原则,推动地区间建立横向生态补偿制度。如河北的张承地区,肩负着为北京、天津提供优质足量水资源的主体功能,京津两市就应该给予必要的补偿,并使之制度化。这样,才能使保护生态环境、提供生态产品的地区,不吃亏、有收益、愿意干。
    (三)建立资源环境承载能力监测预警机制
    资源环境承载能力是指在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统前提下,一定地域空间的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。水、土地等不宜跨区域调动的资源,以及无法改变的环境容量,是一种不以人的意志为转移的物理极限,不是靠价格机制能调节的。我国不少地区在现行发展方式下的经济规模和人口规模已经超出其资源环境承载能力极限,国土空间开发强度过高,生态空间和耕地锐减,大量开采地下水,污染物排放超出环境自净能力。建立资源环境承载能力监测预警机制,就是根据各地区自然条件确定一个资源环境承载能力的红线,当开发接近这一红线时,提出警告警示,对超载的,实行限制性措施,防止过度开发后造成不可逆的严重后果。
    (四)完善污染物排放许可制
    这是依法对各企事业单位排污行为提出具体要求并以书面形式确定下来,作为排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法依据的一种环境管理制度。排污许可制是国际通行的一项环境管理的基本制度,美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯,我国台湾地区、香港地区都已对排放水、大气、噪声污染的行为实行许可证管理。我国在20世纪80年代末就提出建立污染排放许可制,但目前仍没有完全建立,立法层次低,许多还是政策性规定,地区之间很不平衡。排污许可制的核心是排污者必须持证排污、按证排污,实行这一制度,有利于将国家环境保护的法律法规、总量减排责任、环保技术规范等落到实处,有利于环保执法部门依法监管,有利于整合现在过于复杂的环保制度。要加快立法进程,尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制。
    (五)实行企事业单位污染物排放总量控制制度
    总量控制包括目标总量控制和环境容量总量控制。前者如,根据国家“十一五”规划、“十二五”规划确定的主要污染物总量减排指标,分解落实到各省、自治区、直辖市,各省区市再分解到所辖的市,市再分解到县,市、县两级再分解到具体排污企业,同时,国家也对中央企业直接规定总量减排指标。后者如,我国大气污染防治法规定,在特定区域,由地方政府核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量。总体上看,我国目前还没有建立规范的企事业单位污染物排放总量控制制度,现在的总量层层分解,具有行政命令性质,不是法定义务,特定区域和特定污染物的总量控制,覆盖面窄。实行企事业单位污染物排放总量控制制度,就是要逐步将现行以行政区为单元层层分解最后才落实到企业,以及仅适用于特定区域和特定污染物的总量控制办法,改变为更加规范、更加公平、以企事业单位为单元、覆盖主要污染物的总量控制制度。
    四、建设生态文明,必须建立后果严惩的制度体系     后果严惩,是建设生态文明、建设美丽中国必不可少的重要措施。《决定》分别对领导干部和企业个人,重点提出了2个方面的制度,构建了后果严惩的制度。
    (一)建立生态环境损害责任终身追究制
    这是针对领导干部盲目决策造成生态环境严重损害而实行的制度。我国生态环境的问题与不全面、不科学的政绩观及其干部任用体制有极大关系。一些地方为了一届任期的经济增长,不顾及资源环境状况盲目开发,尽管可能本届任期内实现了高增长,却造成了潜在的生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。建立生态环境损害责任终身追究制,就是要对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导干部,终身追究责任,不能把一个地方环境搞得一塌糊涂,然后拍拍屁股走人,官还照当,不负任何责任。要探索编制自然资源资产负债表,对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价,在领导干部离任时,对自然资源进行审计,若经济发展很快,但生态环境损害很大,就要对领导干部进行责任追究。
    (二)实行损害赔偿制度
    这是针对企业和个人违反法律法规、造成生态环境严重破坏而实行的制度。在国土空间开发和经济发展中不可避免会出现违反法律规定、违背空间规划、违反污染物排放许可和总量控制的行为。对这些破坏性的行为,要严惩重罚,加大违法违规成本,使之不敢违法违规。我国有关法律法规中对造成生态环境损害的处罚数额太少,远远无法弥补生态环境损害程度和治理成本,更难以弥补对人民群众健康造成的长期危害。要对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度,让违法者掏出足额的真金白银,对造成严重后果的,要依法追究刑事责任。
    此外,《决定》在资源节约集约使用、退耕还林、耕地河湖休养生息、环保市场、环境保护管理制度、区域联动机制、国有林区经营机制和集体林权、环境信息公开等方面提出了改革要求。
    只要我们坚决落实好《决定》提出的制度建设任务,落实到生态文明建设的行动中,落实到现代化建设的全过程,就一定能逐步改善我国的生态环境状况,早日建成资源节约型、环境友好型社会,建成美丽中国。

新华社北京4月14日电 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民,昨天在莫干山完整阐释中央的生态文明制度体系框架。他透露,对自然资源管理,将建立类似“国资委”的管理机构,如何建还在研究和讨论中。

“莫干山到底是谁的?是全民的还是集体的?”近日在浙江德清县召开的莫干山论坛上,杨伟民发出了这样的疑问。

《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》全文如下。

管理自然资源“国资委”正在研究

来自中国经济决策核心部门——中央财经领导小组办公室的副主任杨伟民在上述论坛上做了主旨演讲,透露出未来生态文明制度体系的构建思路。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。改革开放以来,我国自然资源资产产权制度逐步建立,在促进自然资源节约集约利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题,导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。为加快健全自然资源资产产权制度,进一步推动生态文明建设,现提出如下意见。

在昨天的莫干山会议:2014上,杨伟民将十八届三中全会提出建立的生态文明体制,具体阐释为四块:产权制度、开发保护制度、使用制度和环保制度。他认为,这涵盖生态文明的源头、过程、后果整个过程,构成生态文明体制改革的基本框架。

这包括将建立一个自然资源的国资委以行使自然资源所有权人的职责,并组建统一行使自然生态空间的用途管制的政府部门。另外,未来地下水也将由费改税,采地下水不交税将违法。

指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,全面落实习近平生态文明思想,认真贯彻党中央、国务院决策部署,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,以完善自然资源资产产权体系为重点,以落实产权主体为关键,以调查监测和确权登记为基础,着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复,加强监督管理,注重改革创新,加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系,为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑。

在表述整个生态文明体制的基础——产权制度时,杨伟民透露,将建立一个管理自然资源的“国资委”,具体建设过程仍在研究和讨论过程中。

正考虑建自然资源的国资委

——坚持保护优先、集约利用。正确处理资源保护与开发利用的关系,既要发挥自然资源资产产权制度在严格保护资源、提升生态功能中的基础作用,又要发挥在优化资源配置、提高资源开发利用效率、促进高质量发展中的关键作用。

杨伟民说,目前自然资源的产权界定不清楚,所以首先要确定产权,不过依据宪法确定产权为全民所有后,谁来行使所有权?在何种意义上行使管理?他认为,这在目前找不到,所以三中全会提出建立一种新制度,即自然资源资产管理体制,用通俗的话说,即建立管理自然资源的“国资委”。

杨伟民表示,目前决策层认识到生态环境问题更是一个制度性的问题,故十八届三中全会的决定全文提出加快生态文明制度建设。

——坚持市场配置、政府监管。以扩权赋能、激发活力为重心,健全自然资源资产产权制度,探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式,发挥市场配置资源的决定性作用,努力提升自然资源要素市场化配置水平;加强政府监督管理,促进自然资源权利人合理利用资源。

将设新部门统一管制自然空间用途

他认为,目前整个生态文明制度构建分为四个方面:自然资源产权制度、开发保护制度、使用制度和环保制度。自然资源产权制度是最基础的制度。中国的自然资源产权主要分全民所有和集体所有,但产权并不清晰。

——坚持物权法定、平等保护。依法明确全民所有自然资源资产所有权的权利行使主体,健全自然资源资产产权体系和权能,完善自然资源资产产权法律体系,平等保护各类自然资源资产产权主体合法权益,更好发挥产权制度在生态文明建设中的激励约束作用。

“任何一个国家对自然资源并不是完整意义上的所有权。”杨伟民指出,考虑到自然资源不仅属于当代人也属于后代人,所以必须建立开发保护制度,对自然资源进行用途管制。

矿产、森林、水等自然资源的确权工作成为重要工作,而确权后谁来代表全体人民行使所有权人的职责?

——坚持依法改革、试点先行。坚持重大改革于法有据,既要发挥改革顶层设计的指导作用,又要鼓励支持地方因地制宜、大胆探索,为制度创新提供鲜活经验。

开发保护制度的重点是主体功能区制度,杨伟民介绍说,将把全国960万平方公里国土空间按照开发方式分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类,并最终形成三种主体功能:城市化区,主体功能为经济;农产品主产区,主体功能为农业;生态区。

“现在我们缺这个,找不到相关依据。有关法律有一些规定,比如说森林是全民所有的,全民所有的森林,谁来代表呢?国务院。那国务院到底是谁?现在还不清楚。一些管理部门可能看起来有代表职责,但实际上除了林业局有那么一句话以外,其他都没有。这些部门在什么意义上行使管理权呢?所以三中全会提出来要建立一种新的制度。通俗地说,就是建立一个自然资源的国资委,到底怎么建还在研究和讨论过程当中。”杨伟民称。

总体目标。到2020年,归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立,自然资源开发利用效率和保护力度明显提升,为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。

杨伟民表示,上述设计又提出一个新制度,即今后要建立由一个部门统一行使自然生态空间的用途管制。“我们现在的用途管制是分散在各个部门进行管理,这种体制带来一个问题,就是容易破坏生态本身的系统性。”不过,他指出,“这个部门到底是什么样的,还在研究过程当中。”

研究建立统一用途管制部门

健全自然资源资产产权体系。适应自然资源多种属性以及国民经济和社会发展需求,与国土空间规划和用途管制相衔接,推动自然资源资产所有权与使用权分离,加快构建分类科学的自然资源资产产权体系,着力解决权利交叉、缺位等问题。处理好自然资源资产所有权与使用权的关系,创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权,促进空间合理开发利用。探索研究油气探采合一权利制度,加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接。依据不同矿种、不同勘查阶段地质工作规律,合理延长探矿权有效期及延续、保留期限。根据矿产资源储量规模,分类设定采矿权有效期及延续期限。依法明确采矿权抵押权能,完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制。探索海域使用权立体分层设权,加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资等权能。构建无居民海岛产权体系,试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。完善水域滩涂养殖权利体系,依法明确权能,允许流转和抵押。理顺水域滩涂养殖的权利与海域使用权、土地承包经营权,取水权与地下水、地热水、矿泉水采矿权的关系。

生态文明制度体系中,使用制度的基础为有偿使用制度,杨伟民表示,目前自然资源使用的价格和税收体制机制并不完整。他提出,今后要重点完善以资源税为主的税制,并透露今后资源税要从现有的矿产、煤炭、天然气等扩展到水。

在自然资源产权清晰后,对自然资源的开发保护制度提上日程,这主要体现在主体功能区制度构建上。

明确自然资源资产产权主体。推进相关法律修改,明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。研究建立国务院自然资源主管部门行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制。探索建立委托省级和市级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度,法律授权省级、市级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外。完善全民所有自然资源资产收益管理制度,合理调整中央和地方收益分配比例和支出结构,并加大对生态保护修复支持力度。推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权,依法落实农村集体经济组织特别法人地位,明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权,增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力,农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。

“因为水对我们中国未来的发展来讲是至关重要的一种资源,特别是地下水。”杨伟民说,“现在水法规定要收水费,但是往往很难收上来,所以要把水费改为水税,这样你不交税,采地下水就是违法了。”

杨伟民称,要把全国国土空间按照开发方式分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。其中包括建立用途管制制度,由一个部门统一管理自然生态空间。

开展自然资源统一调查监测评价。加快研究制定统一的自然资源分类标准,建立自然资源统一调查监测评价制度,充分利用现有相关自然资源调查成果,统一组织实施全国自然资源调查,掌握重要自然资源的数量、质量、分布、权属、保护和开发利用状况。研究建立自然资源资产核算评价制度,开展实物量统计,探索价值量核算,编制自然资源资产负债表。建立自然资源动态监测制度,及时跟踪掌握各类自然资源变化情况。建立统一权威的自然资源调查监测评价信息发布和共享机制。

作为后果惩罚制度的环保制度,杨伟民表示,目前违法成本太低,日后仍要加大惩处力度。

目前中国自然生态空间的用途管制是按照自然资源的种类分散在各个部门的,简单说就是种树的只管种树,治水的只管治水。由于山水林田湖是统一的自然系统,现行体制容易破坏生态本身的系统性。

加快自然资源统一确权登记。总结自然资源统一确权登记试点经验,完善确权登记办法和规则,推动确权登记法治化,重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河重要生态空间确权登记工作,将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门,逐步实现自然资源确权登记全覆盖,清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体,划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。建立健全登记信息管理基础平台,提升公共服务能力和水平。

文/本报记者 邹春霞(原标题:《中央财经领导小组办公室副主任杨伟民:我国将设管理自然资源的“国资委”》)

“我们有自然保护区,森林公园、地质公园等各种各样的属于禁止开发的区域,但管理权限分割在不同部门。所以今后要由一个部门统一行使自然生态空间的用途管制权,当然这个部门到底是什么样的,还在研究过程当中。”杨伟民称。

强化自然资源整体保护。编制实施国土空间规划,划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线,建立健全国土空间用途管制制度、管理规范和技术标准,对国土空间实施统一管控,强化山水林田湖草整体保护。加强陆海统筹,以海岸线为基础,统筹编制海岸带开发保护规划,强化用途管制,除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。对生态功能重要的公益性自然资源资产,加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系。国家公园范围内的全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门行使或委托相关部门、省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门直接行使。已批准的国家公园试点全民所有自然资源资产所有权具体行使主体在试点期间可暂不调整。积极预防、及时制止破坏自然资源资产行为,强化自然资源资产损害赔偿责任。探索建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。健全自然保护地内自然资源资产特许经营权等制度,构建以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。鼓励政府机构、企业和其他社会主体,通过租赁、置换、赎买等方式扩大自然生态空间,维护国家和区域生态安全。依法依规解决自然保护地内的探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖捕捞的权利、特许经营权等合理退出问题。

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除此之外,开发保护制度还包括对地方政府官员预警机制、考核机制和责任追究,而这体现于正在多地试点的自然资源资产负债表的编制工作中,该表可以对官员进行离任审计。

促进自然资源资产集约开发利用。既要通过完善价格形成机制,扩大竞争性出让,发挥市场配置资源的决定性作用,又要通过总量和强度控制,更好发挥政府管控作用。深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革,加快出台国有森林资源资产和草原资源资产有偿使用制度改革方案。全面推进矿业权竞争性出让,调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。有序放开油气勘查开采市场,完善竞争出让方式和程序,制定实施更为严格的区块退出管理办法和更为便捷合理的区块流转管理办法。健全水资源资产产权制度,根据流域生态环境特征和经济社会发展需求确定合理的开发利用管控目标,着力改变分割管理、全面开发的状况,实施对流域水资源、水能资源开发利用的统一监管。完善自然资源资产分等定级价格评估制度和资产审核制度。完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策,将自然资源资产开发利用水平和生态保护要求作为选择使用权人的重要因素并纳入出让合同。完善自然资源资产使用权转让、出租、抵押市场规则,规范市场建设,明确受让人开发利用自然资源资产的要求。统筹推进自然资源资产交易平台和服务体系建设,健全市场监测监管和调控机制,建立自然资源资产市场信用体系,促进自然资源资产流转顺畅、交易安全、利用高效。

地下水费将改税

推动自然生态空间系统修复和合理补偿。坚持政府管控与产权激励并举,增强生态修复合力。编制实施国土空间生态修复规划,建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制。坚持谁破坏、谁补偿原则,建立健全依法建设占用各类自然生态空间和压覆矿产的占用补偿制度,严格占用条件,提高补偿标准。落实和完善生态环境损害赔偿制度,由责任人承担修复或赔偿责任。对责任人灭失的,遵循属地管理原则,按照事权由各级政府组织开展修复工作。按照谁修复、谁受益原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排,激励社会投资主体从事生态保护修复。

在自然资源使用制度上,杨伟民认为,由于自然本身是有价的,所以必须要付费,但目前自然资源价格和税收体制机制并不完整,所以要完善资源税等税制。

健全自然资源资产监管体系。发挥人大、行政、司法、审计和社会监督作用,创新管理方式方法,形成监管合力,实现对自然资源资产开发利用和保护的全程动态有效监管,加强自然资源督察机构对国有自然资源资产的监督,国务院自然资源主管部门按照要求定期向国务院报告国有自然资源资产报告。各级政府按要求向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况,接受权力机关监督。建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系,开展领导干部自然资源资产离任审计,落实完善党政领导干部自然资源资产损害责任追究制度。完善自然资源资产产权信息公开制度,强化社会监督。充分利用大数据等现代信息技术,建立统一的自然资源数据库,提升监督管理效能。建立自然资源行政执法与行政检察衔接平台,实现信息共享、案情通报、案件移送,通过检察法律监督,推动依法行政、严格执法。完善自然资源资产督察执法体制,加强督察执法队伍建设,严肃查处自然资源资产产权领域重大违法案件。

《第一财经日报》记者了解到,资源税改革正加速推进,方向是从价计征。此外,资源税将逐步扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。

完善自然资源资产产权法律体系。全面清理涉及自然资源资产产权制度的法律法规,对不利于生态文明建设和自然资源资产产权保护的规定提出具体废止、修改意见,按照立法程序推进修改。系统总结农村土地制度改革试点经验,加快土地管理法修订步伐。根据自然资源资产产权制度改革进程,推进修订矿产资源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海岛保护法等法律及相关行政法规。完善自然资源资产产权登记制度。研究制定国土空间开发保护法。加快完善以国家公园为主体的自然保护地法律法规体系。建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度,构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。适时公布严重侵害自然资源资产产权的典型案例。

杨伟民称,现在的资源税主要针对矿产、煤炭、铁矿石、天然气等。今后要扩展到水,因为水对中国未来的发展至关重要。“特别是地下水,现在水法规定要收水费,但是往往很难收上来,要把水费改为水税,这样不交税,采地下水就是违法了。”

加强党对自然资源资产产权制度改革的统一领导。自然资源资产产权制度改革涉及重大利益调整,事关改革发展稳定全局,必须在党的集中统一领导下推行。各地区各有关部门要增强“四个意识”,不折不扣贯彻落实党中央、国务院关于自然资源资产产权制度改革的重大决策部署,确保改革有序推进、落地生效。建立统筹推进自然资源资产产权制度改革的工作机制,明确部门责任,制定时间表和路线图,加强跟踪督办,推动落实改革任务。强化中央地方联动,及时研究解决改革推进中的重大问题。

此外,在自然资源有偿使用方面,还会理顺价格机制和市场机制,这包括水权交易、碳排放交易等。

深入开展重大问题研究。重点开展自然资源资产价值、国家所有权、委托代理、收益分配、宅基地“三权分置”、自然资源资产负债表、空间开发权利等重大理论和实践问题研究,系统总结我国自然资源资产产权制度实践经验,开展国内外比较研究和国际交流合作,加强相关学科建设和人才培养,构建我国自然资源资产产权理论体系。

在自然资源产权清晰、开发保护制度建立和有偿使用制度建立后,企业在开发和生产过程中产生的污染,需要通过环境保护制度来解决。

统筹推进试点。对自然资源资产产权制度改革涉及的具体内容,现行法律、行政法规没有明确禁止性规定的,鼓励地方因地制宜开展探索,充分积累实践经验;改革涉及具体内容需要突破现行法律、行政法规明确禁止性规定的,选择部分地区开展试点,在依法取得授权后部署实施。在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制;在国家公园体制试点地区、山水林田湖草生态保护修复工程试点区、国家级旅游业改革创新先行区、生态产品价值实现机制试点地区等区域,探索开展促进生态保护修复的产权激励机制试点,吸引社会资本参与生态保护修复;在全民所有自然资源资产有偿使用试点地区、农村土地制度改革试点地区等其他区域,部署一批健全产权体系、促进资源集约开发利用和加强产权保护救济的试点。强化试点工作统筹协调,及时总结试点经验,形成可复制可推广的制度成果。

杨伟民称:“仅仅象征性地罚点款,这是不能解决问题的。违法成本太低,所以要加大惩处力度。”

加强宣传引导。加强政策解读,系统阐述自然资源资产产权制度改革的重大意义、基本思路和重点任务。利用世界地球日、世界环境日、世界海洋日、世界野生动植物日、世界湿地日、全国土地日等重要纪念日,开展形式多样的宣传活动。

(原标题:官方正考虑建自然资源“国资委”)

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